林业草原主管部门

如何履行保护野生动物的职责

      北京首特律师事务所  方富贵 黄春帅

引言

湖北省武汉等地区发生新型冠状病毒感染的肺炎疫情，牵动千万国人的心，疫情防控成为当下最重要的工作。疫情就是命令,防控就是责任!

2020年1月26日，中国疾控中心对外宣布：从武汉华南海鲜市场的环境样本中检测到新型冠状病毒，病毒来源于该海鲜市场销售的野生动物。为此，国家市场监督管理总局、农业农村部、国家林业和草原局于2020年1月26日联合发布《关于禁止野生动物交易的公告》（2020年第4号）。

2020年1月28日，国家林业和草原局印发《关于加强野生动物管控措施贯彻落实情况督导检查工作方案》，要求各派出机构、野生动物疫源疫病监测总站，对野生动物集中分布区域、集群活动区域等重点区域分区划片落实巡护、看守、监测责任情况，对野生动物交易市场、餐馆饭店等场所落实巡查责任情况，对野生动物人工繁育及其制品封存场所落实检查责任情况等。对野外巡护看守情况、野生动物人工繁育管控情况、野生动物交易清理情况、野生动物疫源疫病监测情况进行督导检查并形成日报制度。

2003年的“非典”病毒来源于野生动物果子狸。2017年11月30日，中国科学院武汉病毒研究所石正丽团队发表论文确定SARS病毒来源于中华菊头蝠（蝙蝠的一种），果子狸是SARS病毒传播给人类的一个中间宿主，蝙蝠则是天然宿主。17年前因为食用野味导致“SARS”的爆发，现如今又是因为食用野味而导致新型冠状病毒感染的肺炎爆发，从源头来看，我们确实是重蹈覆辙，不可思议！

林业草原主管部门作为野生动物保护的行政机关之一，疫情后，对于野生动物的保护依然要高度重视，严格行政执法，并提高政治站位。同时，提升生态环境建设是生态文明的重要内容，保护好野生动物是实现生态环境建设的重要方式之一，也是在保护我们人类自己的家园。诚如十九大报告中说，要解决好人与自然和谐共生问题，让青山绿水、江山如画的生态文明建设美好图景在神州大地进一步铺展。基于此，笔者作为林业草原主管部门的法律顾问，针对林业草原主管部门如何履行保护野生动物的职责进行了思考，本文试从以下六个方面进行分析，如有不妥之处，还请方家予以批评、指正：

一、我国法律关于保护野生动物的规定

（一）我国法律尚无关于野生动物定义的规定

人类与大自然之间应该是和谐共生的，野生动物是人类的朋友。尤其是两次全国范围的重大疫情，让野生动物成为我们人类关注的焦点。

何谓“野生动物”？我们首先对“野生”一词进行界定，根据《现代汉语词典》（第7版）：“野生（属性词）：生物在自然环境里生长而不是由人饲养或栽培的。”

根据搜狗百科，“野生动物，国际定义是指未经人工饲养而生活于自然环境下的各种动物。”学术界一般认为，凡生存在天然自由状态下，或者来源于天然自由状态的虽然已经短期驯养，但还没有产生进化变异的各种动物。

根据《中华人民共和国野生动物保护法》第二条第二款之规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”以及第四款之规定：“珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用《中华人民共和国渔业法》等有关法律的规定。”

目前，我国针对野生动物保护的行政法规有两部：即《陆生野生动物保护实施条例》（2016年修订）、国务院《水生野生动物保护实施条例》(2013年修订)。

因此，从以上规定可以看出，野生动物分为两大类：陆生野生动物和水生野生动物。但迄今为止，我国法律并没有对野生动物的定义作出规定。

（二）我国法律规定保护的野生动物类型

根据《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修正）第二条之规定，我国法律保护的野生动物为三大类：一是珍贵、濒危的陆生野生动物，二是珍贵、濒危的水生野生动物，三是有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物则由《中华人民共和国渔业法》保护。这意味着非珍贵、濒危的，不具有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物没有纳入到我国野生动物保护的法律体系之中，亦反映出《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修正）对野生动物的范围规定过窄。

（三）我国法律对野生动物保护实行分类分级管理根据《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修正）第十条之规定：“国家对野生动物实行分类分级保护。”具体的分类分级有三种：

1、国家重点保护野生动物根据《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修正）第十条第二款之规定：“国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。国家重点保护野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定，并每五年根据评估情况确定对名录进行调整。国家重点保护野生动物名录报国务院批准公布。”

2、地方重点保护野生动物根据《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修正）第十条第三款之规定：“地方重点保护野生动物，是指国家重点保护野生动物以外，由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。地方重点保护野生动物名录，由省、自治区、直辖市人民政府组织科学评估后制定、调整并公布。”

3、有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物根据《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修正）第十条第四款之规定：“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定、调整并公布。” 

（四）我国法律规定保护的野生动物还应包含人工繁育的国家重点保护野生动物及列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物

根据2000年12月11日实施的《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条之规定：“刑法第三百四十一条第一款规定的‘珍贵、濒危野生动物’，包括列入国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物、列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种。”上述司法解释中把“驯养繁殖的国家重点保护野生动物以及列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物”划入到了“珍贵、濒危野生动物”之中，只不过《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修正）已经将“驯养繁殖”修改为“人工繁育”。因此，我国法律规定保护的野生动物还应包含人工繁育的国家重点保护野生动物及列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物。

二、保护陆生野生动物，才是林业草原主管部门的法定职责

根据《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修正）第七条之规定：“国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作。县级以上地方人民政府林业草原、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作。”以及《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》（2016年修订）第三条之规定：“国务院林业行政主管部门主管全国陆生野生动物管理工作。省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门主管本行政区域内陆生野生动物管理工作。自治州、县和市人民政府陆生野生动物管理工作的行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”

从上述规定可以看出，保护陆生野生动物，才是林业草原主管部门的法定职责。这里的“陆生野生动物”还仅仅是珍贵、濒危的陆生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物，并非是全部的陆生野生动物。

这里对林业草原主管部门的行政管理体系作以补充说明：根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》、《国务院机构改革方案》以及《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》（2018年8月1日实施）第三条第（十八）项规定：自然资源部（正部级）是国家林业和草原局（副部级）的管理机关。虽然自然资源部是国家林业和草原局的管理机关，但是上述法律法规规定的国务院林业草原主管部门应为国家林业和草原局而非自然资源部,而对于县级以上的林业草原主管部门在不同的行政区域名称称谓略有不同，比如北京称之为园林绿化局，上海称之为林业局。

三、林业草原主管部门应从六个方面加强对陆生野生动物保护

（一）加强对陆生野生动物以及栖息地的保护

加强野外巡查，重点是野生动物繁殖地、集群活动区以及湿地、郊野公园、平原造林地等野生动物集中分布的区域，并在重点地块设置警告牌，严防非法猎捕野生动物行为。加强对野生动物栖息地的环境情况的调查和监测，保护野生动物栖息地的环境。加强对陆生野生动物以及栖息地的保护，实现对上述保护对象的全面性、系统性和相关性。

（二）加强对陆生野生动物人工繁育单位开展清查登记

对辖区内持有人工繁育许可证的人工繁育单位，要深入野生动物人工繁育单位，逐一清查登记，建立台账，签订保护野生动物承诺书，做好预防，发现问题及时处理，强化源头管理，规范野生动物人工繁育和经营利用行为，依法严厉打击非法繁育、非法经营及加工利用野生动物的行为。

（三）加强“双随机”抽查监管，充分运用社会诚信管理体系    

根据《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号）等文件要求，大力实施随机抽查监管，制定随机抽查事项清单，明确抽查依据、抽查主体、抽查内容、抽查方式等。对投诉举报多、列入经营异常名录或有严重违法违规记录等情况的市场主体，要加大随机抽查力度。一旦有违法行为，将有关违法信息计入社会诚信档案，向社会公布。

（四）依据《林业和草原行政案件类型规定（林稽发〔2019〕110号）》第八条之规定“违反野生动物保护法规案件”进行野生动物保护的行政执法 

该文件由国家林业和草原局根据《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修订）于2019年11月21日出台并实施，作为林业草原主管部门应严格执行，同时要结合本行政区域内的地方性行政法规和部门规章。如北京的《北京市关于实施<中华人民共和国野生动物保护法>实施办法》。将各类案件上传林业草原全国执法系统，形成资源共享，有效打击违法行为。

（五）创设吹哨人制度

根据《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修订）第六条第二款之规定：“任何组织和个人都有权向有关部门和机关举报或者控告违反本法的行为。”以及《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（2019年），创设“吹哨人”等制度，对举报严重侵害野生动物保护的违法违规行为的有功人员，予以重奖和严格保护。“吹哨人”制度又被称为内部举报人制度，即引导企业内部知情人士揭发违法线索，从企业内部打击违法行为的重要监管制度。建立“吹哨人”制度，不仅能够提升政府监管效能，更是监管流程的再造和监管体系的重塑。

（六）加大保护野生动物的宣传力度

根据《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修订）第八条之规定：“各级人民政府应当加强野生动物保护的宣传教育和科学知识普及工作，鼓励和支持基层群众性自治组织、社会组织、企业事业单位、志愿者开展野生动物保护法律法规和保护知识的宣传活动。教育行政部门、学校应当对学生进行野生动物保护知识教育。新闻媒体应当开展野生动物保护法律法规和保护知识的宣传，对违法行为进行舆论监督。”这一规定，提出了各方参与保护的制度和机制。因此，保护野生动物不仅需要政府做出努力，更重要的是引领广大市民群众自觉树立爱护动物、保护环境的生态文明意识。疫情对大家的影响是极为深刻、痛苦，在疫情后，正是宣传保护野生动物的极佳氛围，加大保护野生动物的宣传力度，可以采取以下措施：

1、利用短信、微信、微信公众号等各种载体方式，宣传保护野生动物保护理念，普及野生动物保护知识，开展野生动物保护法律法规宣传，让公众了解到野生动物并非宠物、并非玩物、并非药物，让保护野生动物的意识深入民心。

2、制作宣传片或微电影或视频等各种节目形式，让每个看过节目的人发自内心地停止抓捕、屠杀、买卖和消费野生动物的行为。

总之，要将动物保护宣传落实到位，落实到人头，把工作落到实处，做到细化。诚如习总书记2020年2月3日在中共中央政治局常务委员会会议发表重要讲话，“最关键的问题就是把落实工作抓实抓细。”

四、切实落实野生动物疫源疫病的监测防控

根据《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修订）第十六条之规定：“县级以上人民政府野生动物保护主管部门、兽医主管部门，应当按照职责分工对野生动物疫源疫病进行监测，组织开展预测、预报等工作，并按照规定制定野生动物疫情应急预案，报同级人民政府批准或者备案。县级以上人民政府野生动物保护主管部门、兽医主管部门、卫生主管部门，应当按照职责分工负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。”以及《重大动物疫情应急条例》、《陆生野生动物疫源疫病监测防控管理办法》（国家林业局令第31号）对陆生野生动物疫源疫病监测防控管理进行了规定。

提高政治站位，增强大局意识，把野生动物疫源疫病监测防控工作作为

一件重要大事抓紧抓实。切实落实对野生动物疫源疫病监测点的监管，确保每个监测点都有明确的主体责任人、监管责任人以及具体防控措施。做到“勤监测，早发现，严控制”，确保野生动物异常情况第一时间发现、第一现场处置，阻断野生动物疫源传播途径。这对于保护野生动物的资源安全，保护我们的公共卫生安全都有着极为重要的意义。

五、联合执法是野生动物保护的必然之路

根据《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修订）第三十四条之规定：“县级以上人民政府野生动物保护主管部门应当对科学研究、人工繁育、公众展示展演等利用野生动物及其制品的活动进行监督管理。县级以上人民政府其他有关部门，应当按照职责分工对野生动物及其制品出售、购买、利用、运输、寄递等活动进行监督检查。”这一规定是联合执法的依据。因此，林业草原主管部门会同市场监督管理部门、海关、网信、交通、铁路、民航、邮政等部门，按照职责分工，依法加强野生动物保护监督管理，形成从栖息地源头到餐馆饭店、交易市场、运输路线、网络及广告等各个环节齐抓共管、协同作战的良好态势，坚决打击乱捕滥猎滥食野生动物及走私、非法经营野生动物及产品的违法行为。

同时，还可以借鉴北京市行政机关“街乡吹哨、部门报到”的执法模式，不但要建立林业草原主管部门的信息共享，还要建立执法机关、公安机关、检察机关、审判机关的信息共享机制平台，通过信息化手段的应用提升管理水平。因此，联合执法是野生动物保护的必然之路。

六、行政执法过程中“行刑衔接”应注意的问题

2001年7月，国务院制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。第一次将“行刑衔接”提上法治日程，尤其是2014年10月党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。”同时，《中华人民共和国行政处罚法》（2017修订）第7条、22条以及《中华人民共和国刑法》第37条、《中华人民共和国刑事诉讼法》（2018修订）第54条第2款等法律规定，均体现出“行刑衔接”制度。因此，在行政执法过程中，针对“行刑衔接”这一制度，需要注意以下六个问题：如何做好证据的固定和保全；关于陆生野生动物涉及的刑法犯罪规定及立案追诉标准；案件移送司法机关后，行政执法状态是中止还是不中止；行为违法人被司法机关追究刑事责任后，能否再作出行政处罚；避免出现检察院针对林业草原主管部门行政执法不依法履职而提起公益诉讼。行政执法过程中“行刑衔接”应注意的六个问题，限于篇幅问题，不再展开。

附：

    与保护野生动物有关的电话：

    1、违法违规滥捕举报电话:12119

    2、违法违规交易举报电话:12315

    3、中国野生动物保护协会电话：010-8423 9015

    4、北京市野生动物保护协会电话：010-6204 7883

    5、北京市野生动物救护中心电话：010-8949 6118

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